9月19日，央行在《中国农村金融服务报告》中表示，现有的2000多家农村信用社县级法人不宜向成立全省统一法人的方向转变，避免减少县一级的农村信用社独立法人。

　　统计数据显示，在2002-2007年间，以县、市为单位的两级法人农信社数量从2356个猛降至460个，而统一法人信用社的数量则从94个猛增至1818个。

　　近几年，农信社出现了业务上收和转制为大银行的趋势。央行认为，目前必须对此问题高度关注和严格限制。
 
　　央行报告显示，县域企业金融覆盖水平近年来虽有提高，但总体水平仍然较低。截至2007年末，全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7％。与此同时，一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人，试图取消县一级农村信用社的法人地位。

　　实践表明，大型商业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。“中国并不缺少大银行，但缺少贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植于农村的微型金融组织。”

　　广东金融学院陆磊教授认为，目前问题的关键是农信社做大做强后能否继续服务三农，而不是要不要保持县市级农信社长期稳定。央行的担心在于农信社改革后偏离了服务“三农”的目标。

　　“我们的目标与省政府是一致的，就是要将农信社做大做强，至于如何协调好省、市、县几级农信社的关系，我们还在探讨。”沿海某城市金融办负责人说。

　　“这是各省市政府的普遍想法。”西部某省份金融办副主任称。对于做大后能否继续以服务三农为主，该人士表示“希望很渺茫”，因为“商业银行逐利的本性是一样的”。目前国内商业银行赢利模式相同，转身商业银行后农信社自然会青睐利润率更高的城市。

　　这种趋势在央行的统计数字有所反映。农村合作金融机构贷款总额中农业贷款的比重，在经历了2002-2006年的持续小幅上升后(40％上升至46.14％)，于2007年开始有所下降，至该年末下降为45.58％。而在2006-2007年间，新增统一法人农信社600多家，农商行5家，农村合作银行33家。农信社业务上收和转制为大银行无疑是重要原因。

　　农信社上述发展趋势与其原有的改革目标显然存在一定偏离。

　　2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》曾明确，农信社改革以服务三农为宗旨，改革的方向是把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为“三农”服务的“社区性地方金融机构”。改革目标在于充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增收，促进城乡经济协调发展。

　　陆磊教授曾参与2003年农信社改革方案的制定。他回忆当时央行将行业管理权下放的原因是为了实现地方政府的权责统一，促进地方政府对农信社的规范和管理。改革的首要原则是按照市场经济规则明晰产权关系，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。目前来看，这一目标并未实现。

　　上述某省金融办人士称，2003年改革方案本身对省联社的定位并不明确，这使省联社处于非常尴尬的位置。为增加自己的实力和话语权，势必有做大做强的冲动。从地方政府而言，做大农信社等于自己手中多了一个掌握本地经济的砝码，自然也积极推动。

　　陆磊表示，下一轮农信社改革的主导将是地方政府。农信社在做大规模后是否仍能以服务“三农”为主尚且是个未知数。

　　多位市场人士表示，央行的用意无疑是好的，但农信社的管理权早在2003年已经下放给各地省级政府，其直接监管者是银监会，“央行现在实际已经没有多大的约束力”。

　　“目前地方政府做大做强农信社的倾向很明显，但银监会的态度有些模棱两可。”中央财大中国银行业研究中心主任郭田勇表示。