下岗失业人员小额担保贷款政策是国家为扶持下岗失业人员实现再就业而提供的一项优惠政策，对促进下岗失业人员摆脱困境实现就业起到了积极的作用。随着城市就业压力日渐增加，贯彻落实下岗小额担保贷款政策关系到经济、金融、中介机构等多个部门，人民银行作为宏观经济部门，发挥货币信贷政策的传导作用，疏通下岗小额担保贷款政策传导机制来促进再就业显得更为重要。本文主要结合包头市下岗小额贷款发放的实际经验，探索如何积极引导各金融机构开办下岗失业人员小额担保贷款业务，拓展业务范围，加强与当地劳动就业部门、担保部门的协调与沟通，进一步加强下岗失业人员小额贷款的金融服务，有效促进再就业工作进一步发展。

　　一、下岗失业人员小额贷款政策效应

　　2006年，“关于改进和完善小额担保贷款政策的通知”（以下简称呼银发[2006]36号）并下发了具体的实施意见，其中“放宽小额担保贷款的对象、条件和额度；完善财政贴息管理；完善贷款管理与考核，推行创业培训与小额担保相结合的贷款方式，加强信用社区建设，营造良好的金融生态环境建设”等具体实施意见，都对今后金融机构开办下岗小额担保贷款提出新的金融服务要求。

　　（一）下岗小额担保贷款与创业培训捆绑运行、合力联动，发挥了下岗小额贷款的政策效应

　　2003年，包头市引进和推广国际上先进的下岗小额担保贷款与创业培训捆绑运作方式，探索出了以“创业培训为龙头，创业协会为纽带，小额贷款做扶持”的创业培训模式，下岗小额担保贷款的开办由最初以交通银行包头分行一家发放创业贷款为主发展为包头市商业银行和包头市南郊农村信用联社等5家金融机构开办。2007年6月末，全市下岗小额担保贷款余额3758万元，比去年同期增加1493.4万元。随着下岗小额担保贷款政策的几次变化，包头市始终坚持以市场为导向，以创新为动力，大力实施小老板创业工程，成功举办了“创办你的企业”SYB培训班36期，“改善你的企业”TYB培训班多期，共培训创业人员6500多人，其中有3000多名下岗失业人员，通过创业培训，懂得了企业经营、市场营销等知识和理论后成功创业；我市金融机构及时提供下岗小额担保贷款，贷款业务范围和规模逐渐扩大。通过小额贷款的扶持，使下岗人员再就业创办的小企业规模和效益得以提升，下岗小额担保贷款政策对促进包头市下岗失业人员再就业发挥了积极作用。

　　（二）贷款业务范围和规模不断拓宽

　　当前下岗小额贷款政策的最新变化情况是弱势群体在进一步扩大，贷款需求进一步增加，随着下岗小额担保贷款政策范围扩大到失业人员和城镇复员退役军人及其他城镇失业人员和大学毕业生等群体，金融机构积极开办和扩大下岗小额贷款业务，贷款额度由原来的每笔2-3万，扩大到3-5万。同时采用公务员担保贷款和联保贷款方式大大减少了贷款的中间费用和时间，贷款业务范围和规模逐渐扩大，成为下岗小额担保贷款的主要开办机构。

　　（三）下岗小额贷款担保基金使用效率不断提高

　　包头市下岗小额担保基金存款966.52万元, 担保基金代偿余额123.68万元, 比年初增加12.68万元,下岗小额担保基金代偿贷款余额比年初增加12.68万元, 担保基金代偿率11.3%,比年初增加0.7%。从总体看，担保基金运行情况良好，担保基金代偿率控制在合理的范围内,但也应关注担保基金代偿贷款的风险,加强贷款的清收，降低代偿率。目前包头市部分农村信用社提高担保基金使用效率。担保基金发放贷款比例由1：3提高1：5，而且随着担保基金代偿额的增减及时调整贷款发放比例和额度，取得一定效果。担保基金代偿余额占贷款余额比率为3.7%，担保基金使用效率明显提高。

　　（四）拓宽融资渠道，完善贷款方式

　　金融机构进一步降低贷款门槛，由原来的两套住房抵押改为一套住房；由机关事业单位科级以上担保扩大为一般工作人员担保；对诚实守信、及时还款且经营情况良好的贷款人继续开展协会成员联保贷款。公务员担保贷款和联保贷款大大减少了贷款中间费用和时间。以上这些下岗人员小额贷款新举措的顺利推行，切实解决了一部分下岗失业人员的担保难和生活问题，改变以往小额担保贷款主要品种是房产抵押贷款的现状。目前，公务员担保、协会成员联保贷款形式已占到近期总体贷款的90%，这两种贷款形式的推出为再就业工程做出了一定贡献。

　　二、下岗小额担保贷款政策执行中存在的问题

　　下岗小额担保贷款作为一项国家政策性贷款，是国家为扶持下岗失业人员实现再就业而提供的一项优惠政策，在执行过程中，还存在着一些问题。

　　（一）部分金融机构未执行下岗小额担保贷款相关政策规定，致使借款人的手续费高、负担重，在一定程度上限制了下岗小额贷款的发展和政策的落实到位。按政策规定：“下岗小额担保贷款执行基准利率，不允许上浮，”目前农信社由于担心贷款风险，在放大担保基金使用比例的同时，采取不同方式防范贷款风险，减少委托担保公司对贷款进行再担保的部分费用，提高贷款利率，贷款利率在基准利率基础上浮30%-50%，利息成本的提高使下岗小额担保贷款优惠利率政策大打折扣；包头市商业银行发放下岗小额担保贷款执行基准利率，但由于提供贷款担保的担保公司不是政府出资的担保贷款机构，对2万元以内的小额贷款按1%收取担保费，贷款2万元以上的按3%收取担保费，如果是房产抵押，还要收房产评估费、公证费、他项权利费等中间费用，同时由于下岗失业人员寻找反担保物先天不足，贷款的范围和规模受到限制，并且加重了借款人的负担。

　　（二）下岗小额贷款担保基金的管理有待完善。下岗小额贷款担保基金由劳动部门管理，如果下岗小额担保基金代偿率超过政策规定的比例，将会加大了担保公司收回担保物的风险，最终以损失担保基金为代价，挫伤了银行进一步放贷的积极性。因此随着下岗小额担保基金比例的进一步放大，防范资金风险完全依靠银行、担保公司和就业局任何一方都不符合市场经济发展的客观实际要求。下岗小额担保贷款作为政策性贷款，银行对基金的管理缺乏主动性，而劳动就业部门不属于专业资金管理部门和机构，缺乏对担保资金的管理经验且在机构设置和人员配备处于相对弱势，担保公司作为“经营信用、管理风险”的公司，集聚了银行转嫁的大部分甚至全额信贷风险，充当银行风险的“化解器，”担保机构相对处于被动地位，加之对下岗人员担保费实行相关优惠政策，使担保费收入降低，担保基金取得的收益和风险不对等，不利于充分发挥下岗小额担保基金的倍增效应。

　　（三）下岗小额贷款业务涉及的人员多、政策性强与承办金融机构的信贷管理水平及信贷人员的素质和数量不匹配，开办机构较少。下岗小额担保贷款涉及的人员和相关机构多，贷款审核、发放、按时向财政申请贴息，贷后的风险防范都需要付出大量的时间，金融机构普遍认为：下岗小额贷款耗费人力多、利润小、风险大，尤其是国有商业银行目前仍存在消极被动、等待的观念, 国有商业银行和股份制银行考虑自身利益都不愿意开展此项业务；已开办的下岗小额贷款业务与其它个人信贷业务混合管理，没有建立区别于其他商业性贷款考核制度的小额担保贷款单独考核制度，使国家既定的小额贷款政策目标与经办银行本身的经营原则存在矛盾，从而给银行工作人员带来许多工作压力。

　　（四）办理小额贷款的金融机构仍然较少，担保基金规模太小，贷款的金额和覆盖面需扩大。截止2005年12月末，包头市办理下岗失业人员小额贷款378户，占包头市发放《再就业优惠证》总数的0.47%；2006年1至8月培训城镇新增就业人员2.68万人, 共培训小企业家和下岗失业人员2359人，有740人培训后成功创业，申请贷款人数2270人，其中651名成功创业的下岗失业人员获得小额贷款2066万元，贷款满足率28%。随着小额贷款的政策范围由原来的下岗职工扩大到失业人员和城镇复员退役军人及其他城镇失业人员和大学毕业生等群体，对贷款的需求进一步增加。但是以担保基金发大比例发放的小额担保贷款在一定时期是有限的，下岗失业人员小额贷款总量及发展的不平衡性，与地区间潜在的市场需求形成一定的矛盾。

　　三、措施建议
　　针对包头市下岗小额贷款的现状，人民银行应继续加大政策引导，加强与政府相关部门的协调配合，发挥桥梁作用。

　　（一）进一步发挥金融在货币政策传导中的作用，疏通下岗小额担保贷款政策信号传导的途径。

　　建议政府牵头建立金融机构、财政、劳动保障三方协调机制，明确责任，建立正向激励机制。下岗小额担保贷款不同于一般商业性贷款，银行与劳动就业等部门应加强相互理解，明确各个部门在落实下岗小额担保贷款政策的职责，规范下岗小额担保贷款操作程序，采取政策引导与市场化运作相结合的方式，通过合理的制度设计，建立正向激励机制，从而。建议上级行协调劳动就业部门并依托社区劳动保障平台的丰富资源，建立起相关借款人资料库，培养借款人员的信用观念，从而共同防范贷款风险。

　　（二）及时对执行政策性贷款的担保机构加大风险补偿机制，区分政策性担保公司与经营性担保公司各自的功能，解决担保公司执行国家政策与本身经营需求之间的矛盾。灵活设计反担保形式，有效控制担保风险，增加业务品种；拓展担保业务类型，采用政府控股，企业参股，市场化运作的方式，促进担保公司在短期内增强抗风险和担保能力。针对不同业务的特点，设计灵活的抵押、质押、保证等反担保方式，跳出目前以不动产抵押为主的反担保模式，使更多的下岗职工和吸纳下岗职工达到一定比例的企业能够得到担保公司的扶持。

　　（三）建议银监部门加强对下岗小额担保贷款的监督检查，同时人民银行加强诚信教育，标本兼治，综合治理，使下岗小额担保贷款真正落实到位。人民银行和银监局共同督促其建立健全各项规章制度。一方面督促金融机构建立区别于其它商业性贷款考核制度的小额担保贷款的单独考核制度，督促金融机构完善小额担保贷款的申请、考察、发放、贴息台帐管理和贷后跟踪服务记录，改进金融服务，另一方面督促劳动就业部门应依托社区劳动保障平台的丰富资源，建立起相关的借款人资料，最终达到各社区平台之间的联网；从而共同防范贷款风险，培养借款人员的信用观念。

　　（四）建议我市金融机构应找准市场定位，妥善解决下岗小额贷款微利、风险相对大与本身经营原则之间的矛盾。新政策规定下岗小额担保贷款不纳入商业银行不良考核体系，但作为经办行仍应将政策性放款与商业性贷款放到同等重要位置来抓，进一步降低反担保门槛，改进贷款方式，提高担保基金使用率，加强贷后风险防范，提高金融服务水平，积极开办下岗失业人员小额贷款，增加开办下岗小额贷款机构和人员，需要将工作责任心强、素质高，懂政策的信贷人员充实到工作岗位上，为维护社会稳定，建设和谐社会做出贡献。

　　（五）探索建立下岗小额担保贷款、创业培训与信用社区建设相结合的新型小额贷款形式，改进金融服务，在已选定的信用社区试点单位，协商劳动就业部门依托社区信用平台和近两年小额担保贷款工作经验，逐步修改和完善“包头市创建信用社区试点方案”，开展创建信用社区建设工作，进一步提高居民诚信意识、优化金融生态环境、解决创业者缺乏反担保问题，通过贷款扶持更多的下岗失业人员自主创业，为促进我市的就业再就业、构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。