2008年是我国改革开放三十年。中国的改革开放是一个革命性的创举，它是中国共产党把马克思主义同中国的普遍国情相结合的产物。中国的改革是从农村开始的，多年来，围绕着“三农问题”，我国各级政府部门、金融机构、众多媒体、学者和经济学家做足了文章，但“三农问题”的解决仍然任重道远。“三农”成为中国政治家及经济学家们眼前挥之不去的头痛问题，从一个侧面反衬出在中国农村经济改革过程中至今尚未解决的一些深层次矛盾。

    2008年，中央一号文件依然是讲农业问题：“三农”问题是全党工作的重中之重，我国必须加快构建强化农业基础的长效机制。而构建农业基础的长效机制，就必然涉及到农村金融改革的配套问题。在我国金融业，农发行的改革是关系到解决我国“三农”问题的关键环节之一。农发行的建立是国家干预、协调农村经济的产物。1994年建行初始，政府就为其制定了建行宗旨：短期目标是，解决农副产品收购资金挤占挪用问题，杜绝全国范围内的打“白条”现象；长期目标是，支持农村基础设施建设，强化农业发展后劲。

    农发行的出现使得中国农村金融第一次在政策性业务与商业性业务上泾渭分明。同时也为农业银行从专业银行向商业银行转轨创造了条件。但是，时隔不到4年，1998年初，在受到极大通胀压力的经济形势下，为了尽快切断我国基础货币与农副产品收购资金的联系，国家除了把农发行粮棉油收购、调销贷款业务留下外，其余全部划回农业银行。从1998年4月到2004年7月，农发行开始了长达6年多时间的“封闭运行”时期。

    随着改革开放的不断深化和农村经济以及农发行自身的发展，农发行的内外部改革提上了重要议事日程，通过改革促进农发行的可持续发展，从而增强农发行支农扶农的功能成为当务之急。通过改革，明确农发行的职能定位和业务范围，建立更为科学的法人治理结构，完善经营管理的体制和机制，加强政策性银行的法制建设，过去影响农发行改革发展的外部制约因素将逐步得到解决，使农发行进一步发挥支农作用。

    一、农发行要在发挥全面支农职能中实现自身的大发展。

    从2004年至今，农发行回到了全面支持农业发展的轨道上，在经过四年多的努力后，农发行按照打造现代银行的要求，全面深化内部改革，现代银行框架体系初步建立，使农发行具备了进一步发挥骨干和支柱作用的条件。四年来，农发行始终围绕支持、服务三农工作，无论是传统的粮棉油收购主体业务，还是在支持农业基础设施建设、农业开发项目、农业小企业等商业性贷款项目上，农发行的服务功能越来越完善、支持力度一年更比一年强，2007年末，农发行贷款余额比2004年末增加了3035亿元，年均增幅12.5%以上。支持收购粮食的数量占商品量的60%左右，支持收购棉花的数量占总产量的50%以上。同时，积极拓展支农空间，到2007年末，全行新开办信贷支农业务8项，贷款余额1123亿元，占全部贷款的11%，大力支持了农业产业化经营和农业农村基础设施建设，推进了党和国家强农惠农政策的落实，在农村金融中的骨干和支柱作用明显增强。农发行自身经营业绩也取得重大跨越，可持续发展能力显著提高。经营利润大幅增长，2007年比2004年增加124.8亿元，年均增长83.7%；人均利润增加25.6万元；资产利润率达1.47%，增长1.2个百分点；收入成本率为19%，下降了5.1个百分点；三年累计上交税金107亿元。此外，农发行的自筹资金能力大大加强，负债结构进一步优化，截止2007年底累计发行金融债券6503亿元，累计归还央行再贷款2441亿元，资金自给率达64.8%，比2004年提高49个百分点，形成了以市场化为主的多元筹资新格局。资产质量明显改善，三年累计核销呆账219亿元，现金清收97亿元，不良贷款余额下降709亿元，占比下降12.5个百分点。

    二、在农村金融体制改革中农发行的支农骨干和支柱作用应该进一步强化。

    就像国家把农业银行的股份制改革同我国农村金融体制改革放在一起考虑一样，农发行的改革也应与我国农村金融整体改革联系在一起，尤其是应该与农业银行的股份制改革联系在一起统筹考虑。对于中国农村金融体制的设计者来说，在中国“三农”经济与农村金融的关系上，是由农发行来发挥主导作用，还是由将要完成股份制改造上市的农业银行来发挥主导作用并不重要。重要的是，如何使两者在我国农村经济不同的历史时期以及在不同的发展阶段中把它们各自不同的作用尽可能的发挥出来。如果你认为现阶段我国农村经济商品化程度低，那么，与其说在“三农”问题上给予即将上市的农业银行一些优惠政策，还不如去充分发挥农业发展银行的政策支农作用。如果反之认为我国农村经济的商品化程度不比城市经济的商品化程度低，那么，定位“三农”经济的农业银行的上市时机就已经成熟，不用国家再给其任何优惠政策。或者折中的灵活运用一下，我国西部农村经济由农发行发挥主导作用，东部由农行来发挥主导作用。

    中国经济是市场经济，市场经济就要按市场经济规律办事。不管是农发行的改革还是农行的改革都应围绕市场经济的游戏规则来进行。市场经济的一个基本规律就是，生产要素向效益好、回报高的行业和地区流动，商业银行的目标是盈利，在信贷资源的配置上自然向收益高、风险小的地区和业务倾斜，不分城市还是农村。我国农村经济和农村金融发展的经验和教训告诉我们，多少年来，只要农业、农村和农民处于落后状况，那么就会必然导致商业信贷资金流失。而且我国幅员辽阔，各地农村、农业、农户之间的经济状况还存在着巨大的结构性和地区性的差别，这又会相应地使我国“三农”经济的需求结构差异加大，经济发达地区或相对富裕的农户对资金的需求主要表现为生产性、经营性的金融需求，但经济落后地区或相对贫困的农户则有更多的生活性债务如教育、医疗等资金需求。为了城乡统筹发展和社会稳定，这些地区的农户最基本的金融需求是必须要满足的，但目前又不可能再像专业银行时期那样强制地要求商业银行为之服务，这部分只能依靠政策性金融。
从目前来看，还不能要求中国的金融改革彻底解决“政银”分开的问题。政府干预国有银行是不可避免和正常不过的事情。但是，政府仅仅通过对国有银行领导人的任命来要求这些国有金融企业不偏离既定的轨道是不够的，毕竟最后起作用的还是事物内在的、本质的东西。任何国家、任何产业都需要制定经济政策，而任何成功的经济政策都需要一个前提：它应该是符合经济规律本身的。我们期待农发行的改革获得成功，期望它的改革成果可以为解决我国“三农”经济问题铺上一块基石。
三、农发行外部配套改革既要化解历史包袱也要促进长远发展。

    外部配套改革是农发行实现良性发展的重要条件。目前正在酝酿的农发行的外部配套改革应着重解决准政策性贷款、优惠税收政策、新增加挂账的处置等问题。近些年，农发行支农的积极性作用越来越大，支农的市场份额、商品率等增长非常快。但是，国家对于农发行的优惠政策除利用国家信用去筹资外，再无其他。相对于股改上市的商业银行，农发行没有资本金补充，没有呆账拨备，税收政策却跟商业银行一样。农发行自身财务状况好转，可以实现可持续发展，农发行这几年的发展状况已经证明了这一点。但未来随着支农范围、力度的加大，为确保农发行具有雄厚的资本实力以实现较优惠的信贷支农政策，还需要进一步遵循银行发展的规律来适应我国农业和农村发展的特点和现实，明确完善政府指令性业务的补偿机制，并在货币政策、财税政策上面给予农发行必要的支持，以更好地发挥农发行的作用，促进政府职能政策目标的实现。此外，基于目前我国农业还不能完全市场化，还应解决对农发行利益补偿的问题，建立对其贷款本金和利息的补偿机制。其次，外部配套改革还应进一步拓宽农发行的业务范围。从农发行的历史来看，农发行是稳定农村的支柱，而我国现阶段的“三农”情况决定了在未来一段时期内必须继续发挥农发行的农村政策性金融作用，为农业的可持续发展创造条件。但是农发行目前能够发挥骨干和支柱作用的方面仅主要体现在农副产品的流通上，而对农村经济长期发展后劲十足的农村基础设施的支持还远远不够。

    当前，我国正处于为农业的可持续发展积蓄后劲、创造条件的阶段，而目前最突出的问题就是农业基础不够牢固，基础设施建设落后，农村的科技水平、社会管理、公共服务还不能适应农民当前的需求。而要对这些项目进行支持，只能依靠政策性金融的资金投入。原因在于譬如四网建设、水库加固等农村基础设施项目均是公益性的，非收益性的，无法通过市场化运作，以盈利为目标的商业银行不会自动涉足这些项目，只能继续加大发挥农业发展银行的支农作用，提高农业生产能力。此外，要推进农业产业化发展，改善农村地区的科技状况和公共服务，在很大程度上要依赖一批农业产业化龙头企业，而许多这样的企业处于刚刚起步阶段，亟须资金的支持，具有创业投资的性质。但是由于时间短，实力弱，风险高，还不能达到商业性农村金融的贷款条件，只能依靠农发行的信贷支持，培育其发展壮大。