提要：目前，相对于严密、规范的准入制度，我国银行业机构市场退出方面的制度建设和机制形成还很不完善。至今没有一部完整的银行业机构市场退出法律法规，存款保险、社会保障等各种相关的配套措施也相对缺乏，导致一些高风险银行业金融机构无法退出，或是退而不出、撤而不销，长期处于清算状态，占用和消耗了大量的人力和经济资源，损害了地方性金融机构的信用基础和经营环境，并成为影响地方经济社会稳定的长期隐患。

　　2006年，在银监会和广西自治区人民政府的统一组织和领导下，广西在推进高风险银行业金融机构退市工作上取得了历史性的突破，顺利完成了29家停业整顿城市信用社和行政关闭城市信用社的市场退出，为延续8年的广西城市信用社风险处置工作画上了圆满的句号。认真总结其中的一些做法和启示，对积累高风险银行业金融机构市场退出工作的经验和教训是有益的。
 
　　一、广西城市信用社风险处置工作回顾

　　城市信用社最早产生于1979年，曾为城市私营、个体经济的蓬勃发展作出了积极贡献。但由于在经营规模、管理体制和内部控制方面的先天不足，加上当时金融监管体制和制度并不完善，城市信用社的经营风险也非常突出。为此，根据中央精神，1989年对城市信用社进行了第一次清理整顿；1995年开始在城市信用社基础上组建城市合作银行，中国人民银行也停止审批设立新的城市信用社；1998年国务院办公厅转发中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案》，开始对城市信用社进行彻底的清理整顿。

　　广西的城市信用社也经历过短暂的繁荣，但表面的繁荣下隐藏着大量的违规经营和无序竞争行为，存在巨大的道德风险和信用风险，在1995年已经初显危机端倪。按照国务院的统一部署，广西从1996年起开始对全区115家城市信用社进行处置，先后通过组建城市商业银行、由商业银行收回或更名改制等方式有效化解了86家城市信用社的风险问题。剩余29家城市信用社也曾考虑组建为城市商业银行。但是，1998年北海、陆川城市信用社相继爆发了严重的挤兑风波，并迅速形成系统性的支付风险，一些经营管理较好的城市信用社也未能幸免。各种救助措施无法再继续实施。经国务院总理办公会批准和人民银行总行同意，1998年陆川县城区城市信用社和北海12家城市信用社被实施了行政关闭，2001年玉林、梧州、桂林市的16家城市信用社也进入停业整顿。但清理整顿工作并未顺利进行，29家高风险城市信用社始终无法彻底退出市场，对地方经济金融发展造成的负面影响随着时间的推移日益凸现：一是由于部分城市信用社员工未及时安置，个人性质或特殊性质对公存款未得到兑付，不时引发规模大小不一的群体性事件，直接影响社会稳定；二是金融环境和信用环境难以得到根本改善，制约银行业对地方经济发展的支持力度；三是社会公众对停业整顿城市信用社迟迟未退出市场充满质疑，影响了其他地方性中小银行机构社会信誉和形象，不利于地方性中小银行机构的改革和发展；四是清算工作长期久拖不决，随着时间推移，信用社资产严重贬值，而且清算费用也不断增加，损失逐年增大。

　　二、广西城市信用社退市工作面临的主要困难

　　广西城市信用社风险处置工作所面临的问题之多、隐患之深、难度之大在全国来说都是较为突出的，加上目前银行业市场退出法律体系并不完善，无论是组建单位还是具体实施清算的工作人员对退市工作都心存疑虑。主要体现在对四个方面的担忧：

　　一是怕影响社会稳定。当年北海爆发支付危机期间，到当地人民政府和有关部门上访群众达上万人次，陆川“5·16”挤兑风波更是酿成3000余人拦截铁路的严重事件，不仅震撼了当地党政机关，并且惊动了国务院和有关中央领导。多年来还一直上访、信访不断，是群体事件的高敏感区、高风险区。当前强调稳定压倒一切，如果在城市信用社处置中引发新的群体事件，不但地方社会稳定和经济金融环境将会受到严重损害，有关工作负责人也将面临维稳不力的政治责任追究。

　　二是怕承担法律责任。目前我国对金融机构实施市场退出处理的法律依据缺乏具体可供操作的程序性规定，包括债权人协商的程序及其决议的有效性、高息抵扣和公款私存的确认依据，清算组的法律地位等。而且由于原城市信用社大量账外经营、账务混乱等，隐性债务问题错综复杂，诉讼风险高，且大多数已判决案件都是清算组败诉。清算组既要维护债权人合法权益，又要避免给自己留下被诉讼或问责的后遗症，履职时顾虑颇多，常处于两难境地。

　　三是怕工作协调困难。广西29家城市信用社机构情况复杂，既有地方政府组建的，又有银行和企事业单位组建的；既有被行政关闭的，又有停业整顿的；债权人遍布全国各地，还有股金化存款、私款公存等特殊性质存款的兑付压力。牵涉多种关系需要协调。最关键的还是由于大部分的信用社严重资不抵债，资产清收效果极差，个别信用社还存在储蓄兑付缺口，经测算的清偿比例很低，甚至可能是零清偿，与债权人协商难度非常大。

　　四是怕危及自身安全。城市信用社清理整顿多年来，一些利益相关者情绪激动，不但影响了有关部门的正常办公秩序，甚至威胁到清算组工作人员的人身安全，给清算工作带来很大的压力。在清理整顿之初，广西成立了各级风险处置工作领导小组和各社清算组，多年以后由于工作调动很多成员已经无法继续履职，整个组织架构已经残缺不全，需要进行调整和充实，但有的人员能躲则躲，怕重新深入城市信用社风险处置工作会引火烧身，给个人和家庭带来安全隐患。

　　三、广西推动城市信用社全面退市的主要措施

　　广西延续8年的城市信用社风险处置工作能够在1年的时间内全部完成，除前期清算工作打下良好的基础以外，主要是抓好了以下几个重点环节：

　　（一）明确的工作要求。广西自治区政府将城市信用社市场退市工作作为“清障处遗，打扫门庭”，打造地方和谐、诚信的社会环境和经济金融环境的一个历史机遇，明确提出2006年完成城市信用社退市工作是一个硬任务、硬指标、硬要求、硬时限，要作为“一把手任务”，不论人员怎么变，不能躲、不能拖，也不能推。明确了定期督察和考核问责要求，督促各市党委、政府及有关部门领导识大体、顾大局，团结协作、认真履职，不因政府换届工作影响整体工作进程，严格按照既定的时间和要求完成退市工作。

　　（二）联动的工作机制。重新调整和充实了各级城市信用社风险处置工作领导小组，自治区人民政府常务副主席担任自治区城市信用社风险处置工作领导小组组长，领导小组办公室设在自治区人民政府金融工作办公室。同时，桂林、梧州、玉林、北海各市也相应调整充实了城市信用社风险处置工作领导小组及其办公室。形成了在自治区人民政府统一领导下，自治区金融办、银监局、人民银行、财政、税务、司法、工商等有关部门分工明确、各负其责、协作配合，上下齐抓联动的工作机制。

　　（三）统一的制度安排。精心组织制定了《广西城市信用社市场退出工作实施方案》，明确了广西城市信用社市场退出的工作原则、相关政策和具体要求，由自治区人民政府以办公厅发文印发各市组织实施。同时，对各地市上报的城市信用社退市工作方案进行认真审核后，提出审核意见报经自治区处置办同意，由自治区人民政府办公厅批复各地市组织实施，确保城市信用社退市工作在相对完善的制度框架下有序推进。

　　（四）合理的实施步骤。按照“先易后难，一社一策”原则合理确定分阶段退市任务。即9月实现6家城市信用社退出市场，10月实现7家城市信用社退出市场，年底前实现其余16家城市信用社退出市场。在具体工作中采取典型示范和限定期限相结合，就是先抓了玉林和梧州的6家城市信用社率先退市，召开现场会推广他们的经验；然后对行动慢的限定退市期限，要求抓紧退出，效果很好。

　　（五）创新的方式方法。一是创新退市方式。提出了拍卖处置资产后按比例清偿或实施托管退出两种方式，鼓励各地因地制宜自行选择退市方式，但要求必须确定兜底的方案，不能单打一。二是创新退市政策。提出各市可结合本地实际，制定有利于工作推动、灵活多样的鼓励和奖励政策，以加快城市信用社资产处置和清收进程，提高债务清偿比例；提出可以凭借自治区处置办的批复文件和广西银监局撤销城市信用社的文件作为债权人账务处理的依据，打消了部分债权人担心承担债权损失责任的疑虑。三是创新与债权人协商方式。提出了函证协商、召开债权人会议协商、一对一上门协商三种不同的与债权人协商方式，总结了与债权人协商的三条原则和十个关键环节。这些方式方法在实施过程中取得了很好的成效。

　　四、几点启示

　　（一）必须坚持政府主导。城市信用社市场退出工作涉及面广，问题复杂，工作难度大，特别是在目前金融机构市场退出法律体系尚不完善的情况下，采取行政撤销方式实施城市信用社的市场退出，必须在地方政府强有力的领导、支持和推动下开展。在广西的退市工作实践中，各级由政府领导牵头成立的风险处置工作领导小组及其办公室在统一上下认识、协调各方关系、统筹调配资源、严格督察问责及维护社会稳定等方面都发挥了至关重要的作用。

　　（二）必须坚持分类处置。广西29家城市信用社退市工作之所以在较短的时间内取得历史性的突破，很重要一条，就是能够在工作中认真领会政策、吃透政策、用好政策，在现行法律框架内，因地制宜，一社一策，创造性地开展工作。如：梧州市针对新兴城市信用社机构债权人数较少，债务金额较小的特点，选择了打包出售资产，比例清偿债务的方式实现市场退出；玉林市针对5家城区政府组建城市信用社机构债务结构复杂，以及公众对高风险金融机构处置工作敏感度高的实际情况，选择由政府成立托管机构接收城市信用社债权债务的方式，实现城市信用社退出市场。

　　（三）必须做好协商工作。采取行政撤销方式退出市场，与债权人就债务清偿问题达成协商意见是瓶颈和关键。广西经过长期的实践和探索，总结了与债权人协商的十个关键环节，包括协商前要制订详尽的清偿方案；因地制宜确定适当的协商方式；针对不同债权人采取不同沟通策略；制订协商方案；履行告知义务；明确协商的内容；充分发挥地方政府的公信作用与协调作用；把握好债权人心理预期，对症下药，做好政策解释；尽可能体现协商的充分性，提高协商结果的有效性；充分尊重债权人，注重体现民主、公平、公正等。针对上述关键环节做出周密的计划和合理安排，妥善解决了协商工作的瓶颈问题，顺利完成了全部29家城市信用社的债权协商工作。　（作者系广西银监局副局长）