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许云霄:深化改革探索我国国库现金管理新模式

2015年03月13日 10:36:16 来源:新浪财经

今年的“两会”,带给我们更新的思想,“四个全面”的提出,坚定在重大财政经济领域涉及国计民生的制度建设和完善。在新形势“新常态”之下,国家应着力于都建立由多个部门分工协作、职责明确的国库现金管理体制,并且建立严格的责任追究机制和规范的监管体系,着力于提高财政资金管理效率,发挥公共财政的关键作用,实现市场经济目标。2006年6月和9月,财政部、人民银行[微博]分别颁布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》两份文件,初步建立了货币政策调控与国库资金管理相协调的国库现金管理制度框架。同年10月,人民银行、财政部与52家商业银行签署了《2006—2008年中央国库现金管理商业银行定期存款主协议》,正式确立了符合我国国情的国库现金管理商业银行定期存款运行模式。由此,我国国库现金管理的改革和发展,逐渐融入了财政管理体制。

  从国际上来看,有的国家金库设在央行[微博],有的国家设在商业银行,我国金库设在人民银行。财政部国库司负责国库管理的政策制度,负责财政资金的收入和支出运行管理,即财政资金收入、收缴、支付的整个管理工作。人民银行的国库机构具体经办库款的缴纳和支拨等业务,按照财政部门的支付指令办理资金拨付。国库单一账户是西方国家在财政资金收付方面普遍采用的管理办法,政府的财政性资金,包括预算内和预算外资金统一集中到国库单一账户,所有的财政收支均通过这一账户进行管理。国库单一账户一般建在中央银行,只有在未设中央银行的地方,才允许将国库单一账户设在商业银行。我国从2001年开始国库单一账户制度改革试点,目前预算内资金基本实现国库单一账户管理,未来应逐步将所有的财政资金都纳入国库单一账户,实现包括预算外资金在内的财政性资金由国库单一账户集中管理。在坚持财政资金使用权和审批权不变的前提下,一个预算单位只能开设一个零余额账户,取消各预算部门独立开设的预算账户。完善国库集中支付运行机制,在预算单位需要实际支付时,将资金从国库单一账户直接拨付给最终用款人,减少国库资金中间环节,提高预算资金运行效率。

  西方国家在有关国库资金的使用、支付和监督过程中对各有关部门的权利和责任都有明确的规定,并用立法的形式制定了严格的责任机制和规范的监管体系以及一系列的严惩措施,通过围绕预算支出的事前、事中、事后的监督形成了完整的监控体系。在这些监督中,不同机构的职责和作用一般都有相关的法律来予以明确划分,由此建立起分工明确的国库资金责任体系。此外,西方国家还设计了专门的审计监督机构对国库资金的运作进行全程严格的监督。我国对国库资金进行监管的机构很多,人大、财政部门、人民银行国库部门、审计部门、政府支出部门都有对国库资金监管的职责,存在的主要问题是权责不够明确和对称,独立执法能力弱,权力之间缺乏制衡,监管流于形式、约束软化等。应借鉴西方国家的做法,以预算为主线,对预算编制、执行过程、执行结果进行全过程监督,以明确的法律形式明确各部门的权利和责任,建立严密高效的国库资金监管体系。

  我国目前已步入经济“新常态”阶段,改革也进入深水区,但法律体系还不完善,金融体系尚不成熟,国库现金管理制度改革正处于攻坚阶段。国库现金管理首先要确保国库支付需要和国库资金安全,即保证流动性和安全性,其次才是追求收益性。对于发展中国家而言,建立完善的国库现金管理机制比短期的货币收益更为重要,国库现金管理既要提高国库现金收支和余额管理效率,又要防止有关部门为增加收益而扭曲预算执行。另一方面,国库现金管理要具备协调宏观经济政策的功能,能够促进债券市场和货币市场的发展,有利于与债务管理的融合并尽可能避免对货币政策实施产生负面影响。国库现金管理是我国财政管理制度改革的一部分,开展国库现金管理能促进改革其它部分向前发展,如集中收付改革和预算编制改革等。

  具体地,我国国库现金管理工作主要包括以下三个方面:其一,加快资金入库,规范资金出库。完善国库单一账户管理体系、支付系统和核算系统,提高管理理念和加快制度创新。其二,准确预测现金流是国库现金管理的基础。预测能力的提高依赖于信息系统的完善、支付信息提前预报制度的建立和有效的分析模型。第三,国库现金余额的管理,可以分为简单国库现金余额管理和积极国库现金余额管理。简单余额管理模式,意味着现金管理人员不会在金融市场积极投资,在出现闲置现金时,通常会将盈余存入中央银行或商业银行,在资金短缺时通过短期借款融资,如发行国库券;积极现金余额管理模式,意味着现金管理人员根据对现金流的预测结果,通过在金融市场中积极运作,以达到更好平滑国库现金余额的目的,其操作主动性较好,例如:法国国库署在2006年共进行了8416笔国库现金管理交易(包括货币市场交易、利率互换、回购等),平均每天33.1笔交易,国库库存每日余额控制在1亿欧元以内。

  简单余额管理模式是积极国库现金管理模式的一个必经阶段,但是否要建立积极国库现金管理模式要根据具体情况,结合成本效益进行审慎选择。目前,我国中央国库现金管理还处于简单余额管理的初级阶段,理想状态是将来能够实现积极的现金管理模式。国库现金管理不一定要求现金流量管理、国库现金流量预测和国库现金余额管理三个方面的工作同时达到标表准,但要促进国库现金管理良性发展,这三方面的工作都是不可或缺的。即使只进行简单国库现金余额管理也需要具备一定的国库现金集中和预测能力,国库现金越集中,预测能力越强,国库现金余额管理效果越好。但我国是否应效仿西方国家成立独立的国库现金管理部门,这个问题主要依赖于以上三个方面工作的发展情况。

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