近年来，随着国库会计核算系统的推广应用，国库资金清算方式也由单一的行库往来方式发展到目前的同城票据交换、支付清算系统、内部往来等多种方式。为此，基层央行国库部门在国库会计核算、支付系统资金汇划、同城票据交换等方面出台了许多新的操作规程、实施细则、管理办法等，国库内部控制和风险防范机制逐步走上科学化、规范化轨道。但随着国库业务的不断发展，基层央行国库业务内控和风险防范机制方面仍然暴露出一些不容忽视的问题，应引起有关部门的重视。

    一、基层央行国库内控机制运行中存在的问题

    （一）国库内部控制环境构建基础簿弱。一方面国库新知识、新业务不断涌现，而受人员素质、业务水平、工作经验等诸多方面的影响，造成国库内控制度制定不够完善，以致内部控制质量和效果难以提高，管理效率低下；另一方面国库内部控制缺少统一规范，在内控制度的建设上具有一定的随意性，造成员工对内部控制制度和有关文件缺乏全面系统的了解，主动参与意识不强，不能完全融入到内部控制的整体目标中。

    （二）国库内控制度建设滞后。虽然各基层央行国库部门针对业务的发展对内控制度不断进行了补充完善，使内控制度更具针对性。但随着各项新业务的不断投入运行，国库内部控制机制还是不能及时跟上动态的变化，存在制度空白点。如计算机、网络技术在国库业务中的广泛运用，电子信息、电子票据的大量使用等，现有制度还没有对这些业务作出较明确统一的规定，一定程度上使国库业务的信息技术运用存在制度盲区。

    （三）系统设置不完善，导致内控防范失效。一是对重要会计事项缺乏必要的控制和约束。按照《国库会计管理规定》的要求，对国库人员加班、查询查复、暂付款挂账、暂收款划出、错账冲正等重要会计事项，必须履行审批手续后方可办理，但由于《国库会计核算系统》程序中未设置必要的刚性控制和约束，以致在实际操作中，大多数重要会计事项都是在事后补办审批手续，使内部控制的有效性、时效性大打折扣。二是对会计主管权限缺乏必要的监督和控制手段。按照《国库会计核算系统》的设置，会计主管可任意增加若干级别的操作人员、任意恢复数据、对所有的国库会计业务进行增、删、改，从实际意义上看，会计主管可以做到所有业务“一手清”。而现有国库内控制度对会计主管的监督控制没有具体的措施和办法，在一定程度上形成了隐蔽性较强、风险性较大的内控隐患。

    （四）国库内控制度责权失衡。基层央行现行的国库内控制度中，大多都规定各岗位各环节的责任，能做什么，怎么做，必须怎么做，出现了差错负什么责任的“负激励”条款构成了绝大部分内控制度的内容，而“正激励”措施较少，内控制度建设呈现出责权明显不对称状态，使业务人员的积极性受到挫伤。

    （五）国库内控制度执行主体素质偏低。部分基层国库人员风险意识淡薄、业务水平不高、执行制度不严是影响内部控制有效性的一个重要因素。一方面，部分国库人员的工作思路始终停留在“账平表对”、“印、押、证”三分管等规章制度的表面上，缺乏风险防范意识，对风险防范和控制的紧迫性认识不足。另一方面，国库业务培训不到位。目前，基层央行对国库人员上岗培训没有真正形成制度，造成一些新从事国库业务的人员不能及时、全面、熟练地掌握国库业务知识及各项规章制度，从而导致操作不当，甚至违章操作的现象时有发生，进而引发潜在的国库资金风险。

    （六）监督检查不到位，存在重核算轻管理现象。从目前基层央行对国库部门开展的各类检查来看，更多的是侧重于对基础业务操作的检查。一是国库部门内部检查主要是围绕会计核算来进行，往往忽视了国库监督管理重点；二是事后监督中心监督手段仍依赖手工，仅处于直观性的凭证审核、日报表预算科目的审核等表象审核，缺少对同城票据交换、内部往来业务和支付系统等资金往来业务操作权限风险管理环节的有效监督；三是上级主管部门和内审部门的各类检查也更多地关注业务内容，在管理环节方面也只是关注制度是否健全，而不注重制度本身是否合理、合规，是否有实效。

    （七）国库内控制度评价机制不够完善。目前对各基层央行国库内控制度执行评价主要来自上级业务主管部门和内审部门，由于缺乏科学有效的评价机制，使许多检查、审计只能停留在表面状态，在基础业务规范上下的功夫较大，而深入全面地对内控机制运行过程中的风险环节动态监督不够，许多检查处于事后检查，定式检查，形成事前防范不足，督促检查时效性差，很难达到再监督的效果。

    二、完善基层央行国库内控机制的几点建议

    针对目前国库内控机制运行过程中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面加强：

    （一）构建良好的国库内部控制环境。一是切实加强国库人员的职业道德教育，增强国库人员的法制意识、制度意识、责任意识和风险防范意识，形成良好的制度执行氛围；二是结合基层央行国库人员整体素质偏低的现状，上级行和国库部门应采取灵活多样的方式对现有人员进行培训，并建立上岗培训制度，加强对新上岗人员的新知识、新业务的培训力度；同时要加强对业务人员的政治思想教育，使他们树立正确的价值观，培养爱岗敬业，勇于奉献的主人翁意识，以达到防范道德风险的目的。

    （二）加强内控制度建设，形成完善的内控体系。一是对现有的国库制度进行修订和完善，增强制度的统一性、科学性和可行性；二是要多方调查研究，通过对现有国库内控制度运行过程中存在问题与不足的查找，尽可能找出内控制度的盲点，从而加大完善的力度；同时对内控运行中出现的新情况，要及时对制度进行调整和完善，以在实际执行过程中的效果作为检验标准，构筑防御国库资金风险的坚固防线。三是建立一套完善的内控监督体系，将国库业务主管部门、事后监督中心、内审等部门在国库业务中应担负的内控职能、责任和作用等进行明确的规定，形成职责分明、相互联系、相互制约的内控制度体系。

    （三）完善系统功能，提高内部控制效率。进一步完善国库会计核算系统软件，将国库内控管理的具体措施融合贯穿到系统软件中，一是对重要会计事项的处理以及一些违章操作行为从程序中严格加以控制和约束，增强系统本身的监控作用，实现人控和机控互补，形成内控制度执行的刚性约束；二是要从控制风险的角度出发，加强对会计主管的监督，一方面要建立分管领导和国库部门负责人对会计主管的定期检查制度；另一方面在《国库会计核算系统》中增设一个更高级别的操作身份，可由国库部门负责人担当，对会计主管的一些权限进行限制，确保国库部门负责人和会计主管之间能相互控制、相互制约。

    （四）实行责权结合，建立科学的激励机制。基层央行的国库内控制度建设应充分体现责权结合，奖惩分明的原则，建立科学合理的激励机制。要通过建立明确的岗位责任制，将内控责任落实到每一个岗位，细化到业务流程的每个环节，同时配套与责任相对应的奖惩机制。特别是对明细核算岗和资金清算岗等风险比较大的岗位上的操作人员，应考虑岗位津贴和风险金，使这部分人员体会到岗位责任的重要性，树立严格遵守内控制度的自觉性，杜绝人为因素引发的资金风险。

    （五）改进监督检查方法，确保内控制度落到实处。国库部门、事后监督中心和内审部门要不断探索内控检查的新方法、新路子，监督检查要突破简单的、表面上的账平表对，要突出检查的针对性和时效性，不仅要检查业务核算的合规性，还要检查内部控制的有效性，尤其要注重国库部门在管理环节上的问题，如对各岗位人员业务操作过程的监管情况、计算机管理情况、用户密码的管理情况、机房的管理情况、系统密押卡和密钥管理情况、应急防范措施的实用性和可操作性等。

    （六）构建内控制度执行的科学评价机制。一是各基层央行国库部门要及时把内控制度执行过程中遇到的新问题向上级行主管部门反映；二是内审部门在国库业务审计中发现的问题要如实向上级行反馈；三是国库主管部门应结合检查掌握的情况和内审部门审计结论等，及时完善内控制度执行的评价机制，建立内控监督部门评价体系和评价标准，使国库主管部门、事后监督中心、内审等部门都有据可依，对检查监督结果作出公平、公正的评价，提出针对性强、切实有效的指导性建议，充分发挥内控监督评价作用。