摘要：财政国库集中支付改革试点工作进展顺利，取得了显著的成效。但实际运行过程中也反映和暴露出了一些问题，对此，拟从修订法律、法规，完善配套措施，预防财政资金风险，加强队伍建设，深入调查研究等角度来探讨进一步推进国库集中支付制度改革。

　　今年8月，国库集中支付制度改革试点在人民银行宜章支行正式启动，这项被经合组织称为“财政革命”的制度正成为财政财务管理的基石。实施此项改革后，原先存在各单位的各类过渡性帐户和财政资金帐户全部取消，代之以国库单一帐户体系。所有来自征收机关的财政收入都通过直接缴库或集中汇缴的方式直达国库单一帐户或财政专户；所有的财政支出只需预算单位通过电脑网络申报，并经财政审核后，便可通过国库集中支付系统将款项直接支付到供应商和服务商，这种制度实现了对财政资金的动态监控，提高了预算执行的透明度，大多数违规和不规范操作问题得到了有效遏制，改革成效彰显。

　　一、国库集中支付制度改革的主要成效。

　　（一）增加了政府宏观调控能力，财政资金实现了集中管理和统筹使用。国库集中支付制度改革后，财政资金在产生支付行为前都保留在国库和财政专户，而不是沉淀在预算单位，政府能够统筹安排，合理调度，宏观调控能力明显加强。

　　（二）减少了财政资金的周转环节，提高了资金的拨付效率。实施国库集中支付制度改革后，预算单位的收支帐户得到了清理，收入直接缴入国库或财政专户，支出直接支付到供应商或用款单位，大大的简化了资金拨付环节，解决了过去财政资金层层拨付，多环节滞留的问题。

　　（三）提高了财政资金使用的透明度，从制度上解决了财政资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题。财政资金的收支运作更公开、更透明、更规范。在新的国库集中支付制度体系下，财政国库管理部门能运用财政信息网络系统，全过程监测各部门的财政资金支付活动，从而对预算单位的资金支付的详细情况进行实时监测，若发现有单位违规办理资金支付，能及时予以纠正。实现了对财政资金事前、事中、事后的全过程监督，有效预防了腐败行为的发生。

　　（四）促进了预算单位财务管理水平的提高。实行国库集中支付制度改革以来，预算单位通过使用财政管理信息系统，按照用款计划申请使用财政资金，在资金使用的计划性、科学性和规范性方面得到了进一步提高。
虽然国库集中支付制度改革取得了一定成效，但由于这项改革是一项复杂的系统工程，特别是改革还处于初始阶段，各项制度还不够完善，不可避免地出现了一些亟需解决的问题。

　　二、当前国库集中支付制度改革中存在的问题。

　　（一）财政预算管理体制不规范，部门预算编制出台迟缓，影响国库集中支付顺利实施。

　　我国的财政资金分为预算内资金和预算外资金，目前只有预算内资金纳入预算，成为国库资金。国库集中支付也仅是预算内资金的集中支付。而真正意义上的集中支付是指所有财政资金的集中支付。当前财政预算管理体制不规范，财政部门预算改革严重滞后，致使国库集中支付缺乏基础。同时目前存在预算批复迟缓，不及时，造成预算执行依据不充分，预算监督不全面，无法满足国库集中支付制度中规定的：“各支付单位每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请”的要求。

　　（二）信息系统不完善。自动化程度不高，信息系统建设亟待加强。

　　信息系统是支撑国库集中支付制度改革的技术基础，当前使用的支付核算软件缺乏灵活性，难以满足实际工作需要；网上运作速度慢，给财政和预算单位的工作带来许多不便，同时国库集中支付软件与其他相关系统之间衔接不够，县级支库核算系统与国库集中支付系统未能实现对接，财政直接支付的大量数据还未能导入国库会计核算系统，完全依赖手工录入，增加了工作量，降低了工作效率和数据的可靠性。另外软件功能单一，对数据应用开发不够，缺乏进行综合分析的功能。代理银行清算系统建设进展缓慢。

　　（三）存在一定的风险隐患。

　　一方面手工清算方式存在一定的风险隐患。由于电子网络建设滞后的限制，目前票据的清算仍采用手工清算的模式，票据传递手续环节多，所需时间长，票据手工传递及资金清算过程中存在安全隐患。另一方面是支付资金过程中存在风险：①财政直接支付存在的风险。财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，方便快捷，但存在着预算单位虚假套取财政资金的风险，收款人、收款单位帐户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定。②财政授权支付存在的风险与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取和转移、挪用财政资金提供了便利。同时由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。③预算单位零余额帐户支付存在的资金风险。预算单位通过零余额帐户支取现金的额度，没有明确规定，预算单位常常从零余额帐户中支取数额较大的现金，这就导致财政资金风险的存在。再者，零余额帐户支取的频率较高，至于支取行为合不合理，应不应该支付，财政部门无法审定。

　　（四）支付实时清算还不能完全实现，代理银行存在资金垫付问题。

　　实施国库集中支付制度改革后，人民银行国库部门不再直接办理预算资金的拨付，而是由商业银行代理支付，然后再与人民银行清算，先支付后清算。由于清算时间限制并且缺乏高效的清算机制，人民银行和代理银行间系统不能进行实时清算，代理银行隔夜垫付资金现象时有发生。

　　（五）对人民银行国库监管职能产生了不利影响。

　　在对财政库款监督方面，实施国库集中支付改革后，由于先支付、后清算，人民银行的监管范围应更广，监督的内容应更多，但由于有关法律、法规及制度未对人民银行的监管权限作出过多规定，加上人民银行监管手段不够丰富，致使各级人民银行在进行财政库款收、支，对财政部门进行监督方面无法很好地发挥作用。

　　三、推动国库集中支付制度改革的对策和建议。

　　（一）修订和完善相关法律、法规和制度，深化预算管理制度改革。

　　1、对相关法律法规和制度与改革不适应的内容进行了修订和完善，以适应改革的需要。一是要制定《集中支付操作规序》、《国库支票管理办法》，二是要修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规。并明确人民银行对财政部门的监督职责以及在财政资金划拨中的监督职权范围，便于实际工作具体操作。

　　2、加大配套制度改革力度，完善各项措施。①抓好各部门预算编制的改革，细化部门预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上；积极开展非税收入直接缴财政；取消各单位非税收入在收付中的过渡帐户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或预算资金专户。②优化预算科目，对现有的预算科目进行全面、合理的改革。一方面要与国际惯例接轨，另一方面要尽量与我国现行的科目体系衔接，体现现行的收支分类的延续性和稳定性。③改革预算审批时间。要实现按当年批准的预算作为用款申请的依据，我国预算批准的时间必须提前到上年12月31日前。

　　（二）加快电子化步伐，努力提高改革的科技含量。

　　为适应改革的需求，财政部门要加快“金财工程”的建设，人民银行要加快建立现代化银行支付系统，实现代理银行与人民银行间的实时清算；国库部门要完善国家金库会计核算系统和国家金库支付业务系统的各项功能，使国库拥有直达、畅通的资金汇划渠道，使各类财政收支在国库单一帐户中实现高效、安全运行。同时要加快建立财政、税务、人民银行、代理银行、预算单位之间的横向联网，实现信息资源共享。努力实现操作程序标准化，管理手段现代化，业务处理无纸化的目标。

　　（三）建立内控制度、规范操作程序，完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制，预防财政资金潜在风险。

　　1、建立财政部门、预算单位、代理银行财政资金支付清算的内控管理制度，防止资金支付清算风险。

　　2、建立健全财政资金支付参与主体之间的相互制衡机制，资金用款计划的申报、审核、批复，财政授权支付额度的审批，以及资金的申请、支付、审核、复核、清算、会计核算，信息管理等各个环节，要相互独立互为制约。

　　3、完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制，对财政资金进行跟踪问效。并做好以下几方面工作：①以电函等形式及时向收款人查询资金到位情况，发现问题，及时采取补救措施。②通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控。防止代理银行有关人员的舞弊行为。③对预算单位的财务进行事后监控。

　　4、对预算单位零余额帐户提取现金实行限额支付。如遇特殊情况确需支付大额现金的，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后方可支付。

　　（四）逐步解决代理银行垫付资金的问题。代理银行垫付资金且没有补偿机制与商业银行经营原则相违背，长此下去，会影响代理银行的积极性，从而影响集中支付制度改革。因此应尽快建立代理银行垫资补偿机制，维护代理银行的利益。以利于改革的顺利进行。

　　（五）加强国库队伍建设，提高人员素质是实施改革的决定性因素。国库集中支付是一项政策性、技术性都很强的工作，对从业人员的思想政治和业务素质要求都很高。通过各种方式的培训和学习，造就一支政治思想过硬、业务熟练作风优良、拉得出、打得赢的国库会计队伍，以便更好地适应国库改革、发展的需要。

　　（六）加强对改革进程的调查研究，随着经济的发展、改革试点范围的扩大，一些新问题、新情况将不断产生。人民银行要利用自身优势，充分发挥协调、沟通作用，努力研究解决改革中遇到的问题，不断推进改革的深入。