2007年1月1日，《中华人民共和国反洗钱法》正式实施，这部历经5年提案和审议过程、备受各界关注的法律的出台，标志着我国反洗钱工作在法制化和国际化的轨道上迈出了关键的一步。人民银行作为反洗钱的行政主管部门，承担着反洗钱的监督管理之责。旗县人民银行作为总行的派出机构，承担着对基层金融机构的反洗钱管理工作。《反洗钱法》的出台对旗县人民银行的反洗钱工作明确了方向，规范了制度基础，确立了法的依据。但也伴随着出现一些新的问题和矛盾，需进一步探讨和商榷。

      一、《反洗钱法》出台后的积极影响

      （一）产生社会效应。《反洗钱法》历经五年“利剑出鞘”，对反洗钱行政主管部门、金融监督管理部门及其他相关部门提供了强有力的法律保障，在监管反洗钱工作方面迈出了更坚实的一步。对承担履行反洗钱义务主体的金融机构和非特定的金融机构明确了反洗钱的主要任务，从法律的框架约束了反洗钱义务主体必须履行的职责。另外，《反洗钱法》的出台，对洗钱犯罪分子也产生巨大的威慑作用，特别是加强与国际的合作，更严历地打击了跨境洗钱的犯罪行为。《反洗钱法》的出台，有助于遏制洗钱犯罪，维护社会的稳定，保障国家的经济安全。

      （二）确立制度保障。2003年由中国人民银行制定并实施的《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑交易管理办法》《金融机构大额和可疑外汇交易资金交易管理办法》（简称“两个办法一个规定”）是近年来指导和实践反洗钱工作的主要制度依据。《反洗钱法》出台后，已经从一个规章上升到一部法律。随之2007年3月又修订出台了《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额和可疑交易管理办法》，6月又新出台了《金融机构报告涉嫌恐怖融资交易管理办法》和征求意见稿《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》，这些新修改完善的规章制度确立了反洗钱工作遵从的原则和制度保障。

      （三）充实法律依据。《反洗钱法》及《金融机构反洗钱规定》（以下简称“新规定”）《金融机构大额和可疑交易管理办法》（以下简称“新办法”）等的出台，从法律上为反洗钱工作的全面有效开展提供了充实的依据。依照《反洗钱法》制定的“新规定”“新办法”每项条款都赋予了法律的含义。如：“新规定”（第三条—第六条）从法律的角度明确了中国人民银行在反洗钱管理中的地位和依法履行的职责。“新办法”（第十条—第十三条）新增加了金融机构对可疑交易不报告的范围及新增加的金融机构如基金管理公司、保险公司等报送可疑交易报告的范围，法律约束力增强。“新规定”（第九条—第十七条）对金融机构履行反洗钱职责的内容作了更为详细的增加和说明，更具有法律的严肃性和威慑性。“新规定”“新办法”中的“罚则内容”确立了《反洗钱法》在反洗钱行政处罚过程中的法律地位和法律依据，构筑了强有力的反洗钱工作的法制环境。

      二、县支行执行反洗钱法及相关法规中存在的问题

      旗县人民银行在反洗钱工作中承担着对当地金融机构反洗钱工作的监督和检查，定期搜集上报大额和可疑交易报告，报送分析材料，掌握着基层金融机构反洗钱工作的第一手资料，在基层反洗钱工作中起着重要的作用。但《反洗钱法》从法律的角度在以下几方面反洗钱工作中没有对县支行作出具体的明确。

      （一）《反洗钱法》及相关的法规中对县支行的授权权限没有作出具体的明确。《反洗钱法》第八条规定：“国务院反洗钱行政主管部门的派出机构在国务院反洗钱行政主管部门的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督和检查”。按照其授权范围，省以下分支机构都进行了一定的权限限制，最低级别限到设区的市一级以上的分支机构。在实际工作中，县支行无论在组织数目上还是人员数量上，都是中国人民银行的重要组成部分。长期从事一线工作，对当地金融机构、金融业务比较熟悉，容易迅速开展反洗钱工作，而且实践证明旗县支行反洗钱人员是人民银行反洗钱行政管理工作的主力军。《中国人民银行法》规定的9项职权中，其中一项“人民银行有执行反洗钱规定的行为”。但在反洗钱的相关法规中没有对县支行具体的职责权限进行明确，如：县支行执行哪些授权的权限，需要执行到什么程度，反洗钱的主要工作任务以规范金融机构基础工作为主还是以对金融机构的监督检查为主等，权限没作具体的明确，县支行在实际工作中比较盲目和被动。

      （二）《反洗钱法》及相关的法规对旗县金融监督管理机构如何协调、配合人民银行的职责未作体现。按照《反洗钱法》第四条的要求“金融监督管理机构应依法履行反洗钱监管的职责，参与制定所监管的金融机构的反洗钱规章，对所监督的金融机构提出按规定建立健全反洗钱内控制度的要求……”。在实际工作中，特别是县支行对当地金融机构履行反洗钱义务情况监督检查时，人民银行作为反洗钱行政主管部门行使的主要是行政管理权，重在管理；而金融监督管理机构行使的主要是监督权，重在监督。金融机构内部建立的内控制度、反洗钱规章制度是按照金融监督管理机构的要求制定的，反洗钱内部控制制度是金融机构内部制度的重要组成部分，也是金融监督管理机构的监管范畴。金融监督管理机构无论从数量和业务的权限管理上，都较人民银行了如指掌，经常开展对金融机构业务的全面监管，比较容易发现大额和可疑交易报送情况，从而更便捷地履行反洗钱的监管义务。但《反洗钱法》及相关的法规在赋予县级人民银行履行反洗钱监管义务的同时，没有明确县级金融监督管理机构如何协调配合人民银行的监督检查工作。在旗县地区开展的反洗钱工作中缺失了金融监督管理机构的职责，表现在反洗钱工作的结果中，人民银行与金融监督管理机构没有完整全面地相互配合履行反洗钱的监管职责。

      （三）《反洗钱法》及相关的法规对县级政府部门配合地区开展反洗钱工作的作用强调不明显。一方面，按照《反洗钱法》第四条第二款的规定要求“反洗钱行政主管部门与各行政部门之间应协调配合……”。旗县级人民银行或金融机构在发现可疑支付交易行为时，按《反洗钱法》第十三条，《金融机构反洗钱规定》第五条的要求，应依法向当地侦查机关报告可疑交易情况，但具体采取什么方式向当地公安部门报告，公安部门又如何采取方式快速投入到侦查工作中，这些在反洗钱工作中显现出的执法手段在《反洗钱法》及相关法规中未具体明确，实际工作中缺乏可操作性；另一方面，边境口岸贸易交易中，隐藏着洗钱犯罪活动，跨国界的反洗钱活动需要国际之间的相互合作相互配合。分布于旗县区境内的口岸在开展反洗钱工作中需要借助两地政府之间的合作与沟通。目前，《反洗钱法》及相关法规中对旗县区边境口岸反洗钱工作建立协调机制需要加强政府部门之间的作用未进行特别强调，对旗县人民银行开展反洗钱工作带来很多不利因素。

      （四）《反洗钱法》及相关法规中对旗县人民银行的处罚权进行限制后，未进一步明确今后旗县人民银行如何对金融机构履行反洗钱的监督检查职责。按照《反洗钱法》、《中国人民银行法》及相关法规的规定，旗县人民银行也有履行对金融机构反洗钱监督检查的义务，取消旗县人民银行的处罚权后，会存在二种情况：其一是如果在基层金融机构发现洗钱活动，由旗县人民银行向上级行请示报告，由上级行进行处理，在报告过程中，洗钱资金如何实行监控，采取什么样的方式上报，旗县人民银行在无权采取封存或冻结等措施的情况下，遇到情况严重时，会贻误打击洗钱活动的最佳时机。其二是旗县人民银行履行对金融机构反洗钱的监督检查，如果发现违规的，需建议上级行进行处罚，按照《中国人民银行行政处罚程序规定》的要求，旗县人民银行处罚金额10万元以上的报行政处罚委员会决定，而10万元以下的由支行自行决定，还对支行保留有行政处罚的权利。与现行的反洗钱法规取消县支行的处罚权相冲突。《反洗钱法》及相关法规中，对金融机构违规处罚金额起点为20万元，并由上级行处理。处罚金额远远超出了基层金融机构承受的范围，具有不可操作性。

      三、建议

      （一）重视旗县支行在基层反洗钱工作中的作用。在《反洗钱法》及及相关法规中，需详细地明确旗县支行目前在反洗钱工作中承担的主要职责。随着金融机构报送大额和可疑支付交易报告方式的转变，实行“总对总”报送，金融机构都采取直接上报其总部，由总部汇总的方式报送。也意味着旗县人民银行在搜集上报金融机构大额和可疑交易报表和数据分析的工作方面职责相对转变，对反洗钱工作的主要职责定性于对金融机构履行反洗钱义务的监督管理中。近几年来，旗县人民银行已经积累了反洗钱监督检查的工作经验，能胜任此项工作。但需反洗钱相关的法规予以明确地指出旗县人民银行履行反洗钱监督检查工作的具体职责权限，避免盲目、被动地开展工作，遵循法的原则，依法行政。

      （二）发挥基层金融监督管理机构的监督作用。《反洗钱法》及相关法规中已明确了金融监督管理机构在反洗钱工作中的监督作用，反洗钱工作所监控的几项重要制度都属于金融机构的内部制度，属于金融监督管理机构监控的内容，防范洗钱风险，控制金融机构内部风险也是金融监督管理机构的重要内容。基层金融监督管理机构与基层人民银行在反洗钱内部检查中具有相同的职责，建议《反洗钱法》及相关的法规应赋予二者相同的职责不同的权利，将反洗钱行政主管部门的管理权与金融监督管理机构的监督权有机地结合起来，在各自的职责范围内共同配合协调一致履行对基层金融机构的反洗钱监管义务。

      （三）加强县级政府相关部门之间的作用。《反洗钱法》及相关法规已规定国务院有关部门协助配合反洗钱行政主管部门的反洗钱工作，延伸到县级区域，由于各部门面对的都是具体的工作，需要法律、法规对政府相关部门的职责权限具体化，具有可操作性，能直接发挥作用。特别是对于承担跨国界边境口岸反洗钱工作的县级地区，在相关法律、法规中应明确地方政府应承担的主要职责，有利于协调跨国间政府之间、反洗钱行政主管部门之间、金融机构之间等部门的反洗钱合作关系，畅通在县级区域与国际合作的反洗钱通道。

      （四）授权旗县人民银行一定的反洗钱行政处罚权利。《反洗钱法》及相关的法规已赋予旗县人民银行反洗钱监管工作中的执法权，依《中华人民共和国行政处罚法》制定的《中国人民银行行政处罚程序规定》也赋予县级支行一定的行政处罚权利，为了确保旗县人民银行在反洗钱行政执法过程中的有效性和权威性，相关的法律、法规应给予其一定的行政处罚权限。考虑到县级支行监管的基层金融机构业务规模、经营实力和盈利能力，修改《中国人民银行行政处罚程序规定》中支行执行处罚金额的上、下限额，同时降低反洗钱法律、法规中对金融机构处罚的最低金额，分情节轻重，情节较轻的交由支行处理，情节严重的按照反洗钱相关法规进行处理。一方面便于实际的操作，符合基层的实际情况，另一方面，通过降低处罚金额可以限制支行的处罚权限，既提升了人民银行在反洗钱执法中的地位，也受到法律的约束。